Непрозоре «Прозорро» - експерти назвали причини проблем з публічними закупівлями у будівництві

Цифри та проблеми

Будівельні тендери завжди викликали багато запитань щодо прозорості, адже замовники, які були зацікавленні у перемозі «правильної» компанії, застосовували різні методи відсіювання небажаних. Система «Прозорро» мала б покласти край дискримінації учасників і зробити проведення публічних закупівель максимально прозорим з чіткими правилами, однаковими для всіх, хто бере участь. Але це в теорії, на практиці ж експерти зазначають, що система має певні недоліки, через які часом процес проведення закупівлі доводиться до абсурду.
Відповідно до звіту ProZorro за 2018 р. в загальній кількості тендерів від держзамовників — 1,1 млн, найбільша частка припадає саме на будівельні роботи — 146 тис. тендерів.

Крім того, будівельні роботи та поточний ремонт продемонстрували найбільшу суму різниці в абсолютному еквіваленті, яка склала 7,6 млрд грн (згідно звіту по публічних закупівлях Мінекономіки за 2018 рік). Найдорожчими договорами, укладеними з іноземними учасниками, також стали договори на будівельні роботи та поточний ремонт — 20 млрд грн. Тож будівництво посідає почесне місце в системі публічних закупівель, тому до нього прикуто стільки уваги.

Днями в Конфедерації Будівельників України відбулася нарада «Публічні закупівлі в будівництві: проблеми та шляхи вирішення», на якій були присутні керівник сектору «Будівництво» Офіса ефективного регулювання Олена Шуляк, проектний менеджер Офісу реформ Кабміну Андрій Мартин, керівник проекту Держзакупівлі Онлайн Андрій Баришполь, Голова Асоціації фахівців землеустрою України Анатолій Полтавець, виконавчий директор УЦСС Вячеслав Колесник, виконавчий директор Асоціації учасників ринку вікон та фасадів Олексій Бубнов та інші.

Учасники наради в процесі обговорення окреслили основні проблеми з якими зіштовхуються всі сторони закупівель і спробували выднайти напрямок, в якому потрібно рухатися задля їхнього розв’язання.

Серед основних проблем були окреслені:

• завищені кваліфікаційні вимоги;
• попередня змова між компаніями;
• отримання інформації про тендер компаніями-фаворитами до його початку;
• участь державних підприємств;
• участь фіктивних підприємств;
• надмірна цінова конкуренція.

Асоціація фахівців землеустрою України провела власне незалежне опитування щодо публічних закупівель послуг із землеустрою — суміжній із будівництвом галузі. Серед основних причин нечесної конкуренції у чинній процедурі здійснення державних закупівель учасники опитування виділили:

• попередня змова між учасниками — 19%;
• надмірна цінова конкуренція — 18%;
• участь фіктивних підприємств – 16%;
• участь компаній, пов’язаних з розпорядником коштів — 14%;
• завищені кваліфікаційні умови — 13%;
• тривала процедура оскарження — 6%.

Людський фактор

Якщо дивитися на всі ці проблеми в загальному сенсі, то можна помітити одну важливу особливість, яка об’єднує всі ці нюанси, а саме — людський фактор. Хоча система ProZorro покликана максимально унеможливити вплив суб’єктивних чинників на процес, на жаль, досягти цього вкрай важко.

«Основний недолік в системі державних закупівель — людський фактор. Нові електронні сервіси мають досить низьку здатність протистояти корупційним маніпуляціям, хоча мають суттєву економію бюджету. Не секрет, що весь фокус в попередній кваліфікації, що прописується під конкретного постачальника і в технічному завданні, що робиться спеціально незрозумілим для машин. Тому відслідкувати в автоматичному режимі корупцію — складно. А ще складніше покарати тих, хто маніпулює. Навіть коли є беззаперечні докази фіктивного тендеру, частіш за все не буде розпочато навіть розслідування, не те що судовий процес. Цей самий людський фактор створює безглузді за своєю суттю закупівлі — проста оптимізація процесів чи перехід на нові технології може прибрати сотні позицій в держтендерах. Але якщо є можливість витрачати гроші і не думати, то чого б ні? – така позиція найчастіше зустрічається в державних органах. Тому тільки повне оцифрування процесу і невідворотність покарання навіть за спробу маніпуляцій — ось мій рецепт ефективних закупівель», — вважає Андрій Рижиков, СEO і керуючий партнер девелоперської компанії DC Evolution.

Умовно під людський фактор підпадають всі окреслені проблеми, розглянемо їх детальніше.

Навмисно завищенні вимоги

Завищені вимоги стосуються не тільки кваліфікації, але й інших аспектів, як от наприклад, сертифікати на матеріали, різноманітні довідки на техніку та інше.

«Під час проведення процедур закупівель зазвичай учасники стикаються з тим, що замовники під час проведення закупівлі вже хочуть бачити конкретного учасника переможцем торгів і відповідно під нього прописують умови, які є дискримінаційними по відношенню до інших учасників. Наприклад в тендерній документації вказують умову про наявність досвіду виконання аналогічних договорів в конкретних роках чи конкретних видів робіт. Зокрема під час проведення закупівлі на будівництва школи вимагають досвід саме з будівництва школи, але ж не має різниці який будинок будувати — чи школу, чи дитячий садок, чи університет», — прокоментувала для Property Times Любов Хоружа, спеціаліст з державних закупівель АО «Артіус».

«Замовник навмисно ставить завищені вимоги, які не може виконати жодна компанія — сертифікати, навчання персоналу. В результаті перемагає та компанія, яка більше подобається замовнику, а далі вже учасники за бажанням можуть подавати оскарження в Антимонопольний комітет тощо. За останні два-три роки ми маємо об’єкти, які взагалі не відбулися, — прокоментував проблему на нараді перший заступник Голови Асоціації «Регіональне будівництво» Ігор Белецький. — Ці завищені вимоги відсікають людей, які працюють в реальному секторі економіки. А виграють так звані тролі, які складаються з 10 юристів і жодного будівельника».

Вирішити цю проблему мала б стандартизація кваліфікаційних вимог й унормування їхнього встановлення.

Ще один вихід вбачається в попередньому аналізі. «Ми пропонуємо дати можливість розпоряднику коштів висувати додаткові кваліфікаційні умови до виконавця, але перед тим необхідно провести аналіз, щоб не виявилося так, що цим вимогам відповідає одна-дві компанії. Як мінімум 5 компаній мають відповідати цим умовам», — зазначив на нараді проектний менеджер Офісу реформ Кабінету Міністрів України Андрій Мартин.

«Як на мене, ідеальна модель публічних закупівель — це не захмарні вимоги в тендерних документаціях до учасників, а адекватна реакція замовників на зауваження учасників під час проведення процедури закупівлі (адже замовник проводить процедуру закупівлі, наприклад, один раз і не може бути таким експертом в будівництві, як учасник, який займається будівництвом протягом останніх 10 років)», — зауважує Любов Хоружа.

Некоректні умови та зміни

Іноді учасники стикаються з проблемами ще на етапі пошуку замовлення, адже один і той самий вид роботи у різних замовників може мати різну назву. «Обов'язково має бути складена кодифікація всіх товарів, послуг, робіт і затверджена єдина назва для кожного пункту для будь-якого підприємства України», — коментує Ігор Черненко, засновник Investment Development Property (IDP).

Читайте:

Українські будівельники активно виступають проти корупції в тендерах

Крім того, бувають випадки, коли замовники навмисно або через незнання некоректно складають тендерну документацію та календарний графік. «Це ускладнює для учасника оцінку оголошення на предмет спроможності та комерційного інтересу», — пояснює Діана Бушманова, юрист ЮФ TOTUM.

«Досить часто під час проведення закупівлі на будівництво замовники або у зв’язку з незнанням або у зв’язку з необхідністю протягування конкретного учасника в тендерній документації не вказують перелік та кількість необхідних матеріалів, які повинні використовуватися під час виконання робіт з будівництва. Відсутність даної інформації в тендерній документації зобов’язує учасника звертатися до замовника за роз’ясненням. Однак навіть якщо учасник звертається за роз’ясненням не має впевненості, що замовником буде внесено зміни до тендерної документації. Для прикладу наводимо закупівлю (ідентифікатор UA-2019-03-20-002525-a), в якій учасник звертався до замовника за роз’ясненням з приводу матеріалів, однак замовник не виконав ні прохання учасника, ні вимоги Закону», — пояснює Любов Хоружа.

До цієї проблеми додаються ще випадки, коли замовник вносить зміни, коли вже сплили терміни, відведені на уточнення.

«Розуміння цих проблем з боку адміністраторів ProZorro є, і зараз ведеться розробка електронної документації, — зазначив на нараді Андрій Баришполь. — Маємо поки що загальне бачення. Система поступово рухається до електронної документації. Можливо, буде основний перелік документів. Учасник повинен бачити, який перелік документації йому потрібно готувати».

Демпінг

Проблема демпінгу актуальна не тільки в галузі будівництва, ы поки що не існує дієвих механізмів, які б могли її вирішити.

«Система побудована таким чином, щоб замовник закупив роботу за найнижчу ціну. Не чесні на руку учасники користуються цим і знижують ціни, що в свою чергу відображається на якості виконаної роботи, на працівниках учасника та на сплаті податків. Оскільки, вказавши демпінгову ціну та ставши переможцем закупівлі, учасник економить на матеріалах, які використовуються під час виконання робіт, залучає некваліфікованих робітників, які коштують менше і відповідно виконують роботу не так якісно та не сплачує всі податки, які передбачено законодавством, що відображається на економіці держави», — коментує Любов Хоружа.

Ціноутворення

Закон України «Про публічні закупівлі» забороняє вносити зміни до ціни договору, яка не може перебільшувати ціну тендерної пропозиції. Для довгострокових проектів це становить проблему.

«В період інфляції та нестабільного курсу гривні потреба в збільшенні ціни договору виникає, наприклад, в разі підвищення вартості паливно-мастильних матеріалів, імпортних будівельних матеріалів, енерговитрат та іншого, що відбивається на кошторисній вартості робіт. В таких випадках завжди постає питання прибутковості для підрядної організації, і, як наслідок – розірвання договору або неякісне виконання робіт», — пояснює Діана Бушманова.

З ціноутворенням пов’язана ще одна проблема. Для участі в закупівлях компанія складає кошторис, але після аукціону ціна знижується, і переможець має скласти ще один так само правильний кошторис, але на меншу суму, що не завжди можливо.

«Ми дуже хотіли б, щоб існувала така практика, що якщо переможець виграв тендер, він гарантує якість, обсяги та терміни виконання робіт, то при таких гарантіях ні замовник, ні перевіряючі особи не мають права втручатися і вимагати від переможця оновленого кошторису за результатами аукціону. На сьогоднішній день ми тільки з деякими замовниками домовилися, що працюємо за такими правилами, тобто в договорі зазначаємо вартість за результатами перемоги в аукціоні, а кошторис надаємо з урахуванням коефіцієнта зниження за результатами аукціону, — коментує завідувач відділом економічних досліджень будівельного ринку та ціноутворення Державного Підприємства «Державний науково-дослідний інститут будівельних конструкцій» Наталія Івлєва. — В результаті ми працюємо за кошторисом, складеним за встановленими правилами ціноутворення у будівництві, що поданий в тендерній пропозиції, і під час укладання договору за результатами торгів нам ніхто не ставить питання, за рахунок чого ми зменшили ціну під час аукціону: за рахунок заробітної плати, або зменшили адміністративні витрати, або зменшили прибуток. Тобто ми просимо поширити таку практику та дати можливість переможцю забезпечувати обсяги, якість і терміни виконання робіт за договірну ціну за результатами торгів. Такими правилами, наприклад, керуються в Казахстані.

Як гарантії для замовника існують багато механізмів контролю: тендерне забезпечення виконання договору, а також виконання зобов'язань за договором підряду забезпечується гарантією, порукою, неустойкою, заставою, притриманням, завдатком, іншими видами забезпечення виконання зобов'язань, визначеними договором підряду. Договором підряду можуть бути визначені інші умови забезпечення виконання зобов'язань відповідно до закону.

На жаль, не часто використовується цей механізм замовниками і ще одна проблема — не враховується сума застави, як відсоток вартості закупівлі, доречи, «заморожування» великих сум — як елемент гарантії обігових коштів підрядника на значний час є економічно недоцільно для підрядників, а в деяких випадках і збитковим, що зменшує кількість учасників і підвищує ризики таких торгів. Необхідно підвищувати рівень освіченості представників замовників торгів для прийняття відповідних гарантій».

В ЮФ TOTUM вважають, що вирішенням цінового питання має стати розробка на законодавчому рівні методики розрахунку очікуваної вартості закупівлі. Вона має відповідати ринковим реаліям. «На мою думку, ідеальна модель державних закупівель — це та, що сконцентрована не на зниженні витрат, а на найкращому співвідношенні «ціна – якість — терміни» відповідно до потреб замовника та яка сприяє налагодженню господарських правовідносин між державою та бізнесом», — говорить Діана Бушманова.

Скасування замовлення та невиконання робіт

Недобросовісних учасників процесу вистачає з обох боків — замовник подекуди скасовує закупівлю, а виконавці іноді не дотримуються своїх зобов’язань з виконання робіт.

«У нас дуже багато випадків, коли компанія виграла тендер, аванс отримала, а потім зникла, або виграла і нічого не зробила. Процедура перезапуску державних закупівель потребує декількох місяців, ми маємо ситуація, що за рік можна декілька разів спробувати провести закупку. І якщо розпорядник бюджетних коштів до кінця року не встигає це зробити, то потім вже немає сенсу», — навів приклад Андрій Мартин.

З іншого боку, замовники іноді скасовують закупівлю. Згідно звіту Мінекономіки в цілому по всіх публічних закупівлях загалом в 2018 році з усіх надпорогів 33,9% закупівель не відбулись та 7% були відмінені.

Читайте:

Публічні закупівлі в будівництві: проблеми та шляхи вирішення

Найчастіше організатори причиною відміни торгів вказували подання менше двох тендерних пропозицій, неможливість усунення порушень, відсутність подальшої потреби у закупівлі, у зв’язку з скороченням видатків, порушення порядку оприлюднення, внаслідок непереборної сили, а також наявність технічних помилок.

Задля вирішення цієї проблеми учасники наради в КБУ запропонували запровадити обов’язкове страхування тих, хто бере участь в закупівлях.

Також з боку учасників торгів є бажання створити механізм, який би дозволяв відслідковувати таких недобросовісних замовників та виконавців.

«На жаль, прозорі правила тендерних закупівель не забезпечили порядність учасників. Довгий час дискутувалась можливість створення «Чорного списку», але це досить складне юридичне питання — «А судді хто?». Також невирішеним питанням залишається необґрунтований демпінг і відсутність покарання для фізичних осіб — учасників торгів. На нашу думку варто вивчити досвід інших країн, де прийнято на рівні національних стандартів документи щодо оцінки досвіду та ділової репутації і будівельних, і проектних організацій. Ці документи встановлюють критерії і розкривають механізми розрахунку індексу ділової репутації в відсотках. Шкала критеріїв враховує багато факторів, як то «Кількість років на ринку» і «Ритмічність роботи», фактор «Засоби», що залежить від забезпеченості організації ресурсами, в тому числі і програмним забезпеченням, «Матеріально-технічна база», «Фінансова автономія», «Незавершені роботи», «Кадри», субфактор «Управлінські кадри» та «Середня ланка», «Імідж», «Ліквідація порушень», «Затримка здачі робіт», «Надзвичайні ситуації, травми», «Сертифікована система менеджменту», «Відгуки замовників». Максимально можливо набрати 100%.

Вважаємо за доцільне запровадити і на нашому будівельному ринку таке оцінювання. Документальне підтвердження, що надається для розрахунку індексу ділової репутації приймати як складову тендерної пропозиції, а сам індекс враховувати, як неціновий критерій оцінки закупівлі. Я вважаю, що Конфедерація Будівельників України першою могла б розробити аналогічні правила і критерії, і як пілотний проект оцінити досвід та ділову репутацію будівельних і проектних організацій, що входять до складу КБУ», — висловила думку Наталія Івлєва.

Невиконання рішення Антимонопольного комітету

Подати скаргу в Антимонопольний комітет і отримати рішення на свою користь — ще не гарантія того, що замовник виконає це рішення, хоча Статтею 18 Закону України «Про публічні закупівлі» передбачено, що рішення органу оскарження є обов’язковими для виконання замовниками.

«Начебто Законом все чітко обумовлено і рішення органу оскарження повинні виконуватися замовниками, які проводять оскаржувану процедуру. Однак на практиці все виглядає не так, як прописано в Законі, — звертає увагу Любов Хоружа. — Слід зазначити, що Антимонопольний комітет не контролює виконання свого рішення і притягнути до відповідальності замовника за невиконання або неналежне виконання рішення органу оскарження неможливо. Користуючись даною прогалиною в законодавстві, замовники виконують рішення органу оскарження таким чином, яким вигідно самому замовнику, а не так, щоб усунути дискримінаційну вимогу, яку його було зобов’язано змінити. І учаснику не залишається іншого виходу, як оскаржувати процедуру безліч разів для можливості добитися свого, а як відомо, оскарження — це платна опція, і платити кожного разу за скаргу 15 000 грн може і хоче не кожен учасник».

Тут знову ж таки рішенням може стати страхування або накладання штрафних санкцій на замовника, вважають учасники процесу.

Нецінові критерії

Експерти вважають, що систему Prozoro й законодавчу базу треба допрацьовувати, аби зробити більш прозорою й унеможливити такі маніпулювання. Окрім того, варто особливу увагу звернути на так звані нецінові критерії, наразі лише 1% замовників використовує нецінові критерії.

Як зазначив Олег Ярошенко, виконавчий директор КБУ, допоки головною буде гола ціна, хорошої конкуренції годі очікувати.

Наразі Офіс Ефективного регулювання проводить публічні консультації з учасниками ринку задля створення «зеленої книги» публічних закупівель в будівництв.

Автор: Ірина Настич