Що потрібно робити з ДАБІ: реформувати чи ліквідувати?

Терпець урвався

Система архітектурно-будівельного контролю та нагляду викликає лише нарікання. Представники будівельної галузі жаліються на тотальну корупцію. Пересічні громадяни — на стихійну агресивну забудову, безлад у галузі, неякісні будматеріали, небезпечні проєкти, тощо. Де вихід?

Проблема ДАБІ настільки нестерпна, що Президент України Володимир Зеленський наприкінці минулого року дав доручення з реформування ДАБІ. Нещодавно прем'єр-міністр України Олексій Гончарук провів нараду з питань розвитку будівельної галузі. І темі ДАБІ, а саме загостренню корупції, було приділена більша частина зустрічі. Будівельники повідомляли про відновлення корупційних схем та спроби протистояння їм.

«Ми готові платити державі податки, нести відповідальність за те, що робимо, але категорично проти платити хабарі за отримання сертифікатів та дозвільних документів на будівництво. У мене є добрий кейс, у минулому році ми ввели в експлуатацію об’єкт, з третьої спроби, але не піддались на жодні провокації», — розповів генеральний директор «Ковальська» Сергій Пилипенко.

Він підкреслив, що у нинішній системі ДАБІ залишаються джерела для корупційних дій. Наприклад, практика відмов при отриманні дозвільних документів, де кожна відмова виявляє нові «помилки».

«Відмова має містити всі зауваження, і при виправленні їх «нові помилки» не можуть з’являлись», — наголосив Пилипенко. Також є випадки, коли інспектори ДАБІ скасовують дозвіл вже активного будівництва на підставі того, що вважають експертизу не відповідною ДБН; виносять припис про зупинку будівництва при виявленні будь-якого незначного порушення, тощо.

В деяких регіонах ситуація ще гірша. «Зараз на тлі антикорупційної кампанії у Харківській області справжній колапс. За півроку жодного дозволу, жоден об’єкт не введено в експлуатацію. ДАБІ потрібно або перезавантажити, або ліквідувати», — запропонував Анатолій Денисенко, керівник компанії «Авантаж» (Харків).

Офіційна позиція

За підсумками обговорення Олексій Гончарук означив свою досить жорстку позицію щодо ДАБІ: «Схематозів», зокрема в Державній архітектурно-будівельній інспекції, не буде. Це моя принципова позиція. Якщо потрібно буде, то ліквідуємо ДАБІ в тому вигляді, в якому вона є зараз».

Але миттєва ліквідація ДАБІ не вирішить завдання створення в Україні дієвої системи архітектурно-будівельного контролю та нагляду. На думку президента КБУ Лева Парцхаладзе, першочерговим кроком реформування ДАБІ має стати її 100-відсоткове підпорядкування Мінрегіону.

«Необхідно відновити діяльність робочої групи по реформуванню ДАБІ при Мінрегіоні, за участю фахівців неурядових організацій: КБУ, BRDO, IDLO, Реанімаційного пакету реформ», — зазначив він.

Парцхаладзе підкреслив, що унеможливити корупцію зможе онлайн-трансляція нарад, на яких розглядається питання видачі дозвільних документів та/чи присутність представника замовника при розгляді дозвільних документів (з можливістю надання пояснення щодо поданих на розгляд документів).

«Функціонал електронного кабінету забудовника має бути розширений — як і у питаннях подачі і прийому документів на об'єкти СС2 та СС3, так і в частині прийняття/введення в експлуатацію об’єктів будівництва. За невидачу дозволів або необґрунтовану відмову у їх видачі потрібно вводити персональну відповідальність чиновників. Це кроки на першому етапі реформи. Але система вимагає структурних змін. Можливі варіанти — при страхуванні будівельно-монтажних ризиків — скасувати вимогу отримання дозвільних документів (декларації та сертифікати) і дозволів на введення в експлуатацію в ДАБІ; створення страхових пулів з незалежним брокером для автоматичного визначення страхової компанії зі страхування будівельно-монтажних ризиків; компанії зі страхування об’єктів будівництва повинні мати перестраховані свої ризики в міжнародних страхових компаніях», — прокоментував Парцхаладзе.

Заступник голови Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Олена Шуляк вважає, що ліквідація ДАБІ в теперішньому вигляді не лише доцільна, а й просто необхідна. Вона наводить приклад, коли в рамках децентралізації частину функцій архбудконтролю з центру передали громадам.

«Такі функції отримали менше 10% громад. За логікою перехід контролю з Києва на місця мав зробити його більш ефективним. А за фактом, через саму суть моделі відбулася просто передача корупційних схем з ДАБІ на місцевий рівень. Чому? Бо сама система держархбудконтролю в Україні алогічна. Як може ефективно контролювати орган, який фактично є самодостатньою непідконтрольною державою в державі? ДАБІ сама видає дозволи, сама контролює процес видачі, сама перевіряє себе ж щодо дотримання законності при видачі дозволів? Ідеальне середовище для корупції!» - вважає Шуляк.

Народний депутат Іван Юнаков вважає, що завдання Президента по реформуванню ДАБІ на сьогодні з тріском провалене.

«Конкурс на посаду очільника ДАБІ, який відбувався у минулому році, чесно кажучи, складно назвати прозорим. Добре, що його результати відмінили. Я ретельно проаналізував усю інформацію з відкритих джерел та можу вже зараз зробити свої висновки. За останні роки ДАБІ перетворилася на відверто корупційну структуру. До інспекції повернулися схеми часів Януковича. Люди, які їх впроваджували, за цей час пройшли певну «ротацію», дехто змінив позицію, піднявся вище, але загалом це ті самі прізвища, ті самі оборудки — створити такі умови, коли у забудовника немає вибору: він або платить і працює, або зупиняється. Було дуже сумно почути на зустрічі прем’єр-міністра Олексія Гончарука з найбільшими забудовниками, яка відбулася 17 січня, що бізнес такої ж думки», - каже Юнаков.

Одначе він бачить позитивний результат зустрічі прем’єра з будівельниками, адже бізнес готовий голосно протистояти незаконним схемам.

«Сумнозвісні схеми «скільки-то доларів за квадратний метр» лягали тягарем на плечі кінцевого споживача, який в середньому переплачував від 500 до 3 000 доларів за квартиру», — приводить ціну корупції в ДАБІ для покупців нерухомості депутат.

Що може стати альтернативою?

Олена Шуляк вважає, що мінусів у ліквідації ДАБІ в теперішньому стані нема, а ось розформування та переформатування цього органу не лише суттєво зменшить рівень корупції в галузі, а й скасує численні бюрократичні бар’єри на шляху розвитку будівельного ринку.

«Хочу одразу наголосити, що я - прибічник ліквідації ДАБІ як органу з такими повноваженнями та набором функцій, які існують зараз. Причому частина цих функцій, і дуже важливих, наразі взагалі ігноруються. Наприклад, система ринкового нагляду за обігом будівельних матеріалів на ринку. Сучасна ДАБІ взагалі ігнорує цю функцію в той час, коли на ринок фактично безконтрольно потрапляють фальсифікат, неякісна та небезпечна будівельна продукція. За оцінками експертів та профільних асоціацій, рівень фальсифікату досягає 30% на ринку цементу, 70% на ринках кабелю та енергоефективних вікон», - наводить приклади Шуляк.

Для відновлення в Україні ефективного держархбудконтролю та ринкового нагляду за будівельними виробами та продукцією, в першу чергу, необхідно відділити дозвільну функцію від функцій держархбудконтролю.

«Не має право видавати дозволи той орган, який одночасно здійснює контроль за цією самою видачою. Це — нонсенс. На моє переконання, всі дозволи щодо будівництва та будівельних робіт повинні бути переведені в модель адміністративної послуги, якою вони й є за суттю», - підкреслює Шуляк.

Ця функція має бути передана до центрів надання адміністративних послуг або на місцевий рівень. Надання такої адміністративної послуги мусить здійснюватися за стандартними технологічними картами в рамках типового процесу. Функція державного архбудконтролю має бути посилена контролем за законністю та дотриманням правил здійснення дозвільної функції саме ЦНАП та місцевими органами.

«Тобто, інспекція в частині ліцензування та дозвільної функцій, здійснюватиме контроль за діяльністю державних або місцевих органів і ніяк не контактуватиме із забудовником. Таким чином ми отримаємо ефективний ланцюг контролю: органи надання дозволів працюватимуть за типовою схемою, яка не передбачатиме індивідуальних підходів та винятків щодо забудовників; інспекція контролюватиме дотримання правил та законності дозволів та діяльність дозвільних органів», — пояснює Шуляк.

Відокремлення дозвільної функцій допоможе інспекції зосередитись на основному завданні: контролю за якістю та безпечністю саме будівництва, здійсненні ринкового нагляду за безпечністю та якістю будівельних матеріалів на ринку.

«Після прийняття закону про створення Єдиної державної електронної системи в будівництві та після створення кабінету забудовника в ній, ми відкрили шлях до діджиталізації галузі та створення нових правил. Цю систему я також розглядаю як один з ключових елементів у системі оновлених регуляторних правил для ринку», — говорить Шуляк.

Іван Юнаков наголошує, що першочерговим завданням є створення умов, за яких корупція буде технічно неможливою.

«Над цим зараз працює Мінцифра. Ключові елементи нової системи — електронний кабінет забудовника та контроль державних будівельних реєстрів. В рамках цієї нової системи контролюватись має законність будівництва, однаковість задекларованих намірів забудовника та результату, щоб не будували 16-поверхівки там, де збиралися будувати 5 поверхів. Те саме стосується об’єктів реконструкції соціальної інфраструктури», — говорить Юнаков.

На його думку, саму структуру ДАБІ потрібно не реформувати, а ліквідовувати, а її повноваження розподіляти між Мінцифрою у частині наповнення, ведення та захисту реєстрів, та Мінрегіоном у частині контролю за якістю будівництва. Участь чиновників має бути мінімальною — перевіряти безпечність і законність будівництва, накладати штрафи за порушення. Це має бути чітко прописано у функціональних обов’язках та посадових інструкціях, як і особиста відповідальність за винесення неправомірних рішень, неважливо дозволив чиновник будівництво, чи навпаки — заборонив.

«У будівництві найперше завдання — наведення порядку в системі архітектурно-будівельного контролю. Саме йому має приділяти головну увагу майбутній міністр розвитку громад та територій», — вважає Юнаков.

Експерти Українського клубу нерухомості (URE Club) долучались до робочої групи Мінрегіону з реформування та розвитку системи державного архітектурно-будівельного контролю.

«Система архітектурно‐будівельного контролю та нагляду, що наразі функціонує в країні, не задовольняє потреби ринку та штучно гальмує розвиток будівельної галузі. Така ситуація негативно відбивається на залученні інвестицій до ринку нерухомості України, стримує ріст валового внутрішнього продукту, створює корупціогенні фактори у роботі будівельної галузі», — коментує співголова комітету з питань права URE Club Владіслав Кисіль.

Головними вадами існуючої системи архітектурно‐будівельного контролю та нагляду були названі:

• Відсутність чіткого формулювання мети діяльності системи архітектурно‐будівельного контролю та нагляду, якими мають насамперед бути: (а) сервісні функції — надання адміністративних послуг у галузі будівництва; (б) контрольні функції — захист публічних інтересів при здійсненні будівельної діяльності (припинення самочинного будівництва; попередження порушень нормативно‐правових та нормативно‐технічних актів, що створюють загрозу безпеці людей);
• Надмірність функціоналу, що не дозволяє ДАБІ концентруватися на здійсненні основних повноважень щодо реалізації мети діяльності системи архітектурно‐будівельного контролю та нагляду;
• Перевага втручально‐каральних функцій у діяльності ДАБІ над сервісно‐консультативними, що не дозволяє досягти балансу між потребами ринку та публічними інтересами;
• Неефективна побудова процесів здійснення контрольно‐наглядових повноважень та надання адміністративних послуг;
• Неефективна організаційна структура ДАБІ, що зумовлює інституційну слабкість й неспроможність як задовольнити потреби ринку, так і забезпечити досягнення публічних інтересів;
• Абстрактність і відсутність диференційованості складів адміністративних правопорушень за якими здійснюється притягнення до відповідальності органами ДАБІ;
• Відсутність практики надання якісних та змістовних роз'яснень з питань, що належать до компетенції ДАБІ;
• Численні прояви корупції, що на думку учасників ринку набула системного характеру, а також відсутність дієвих механізмів у попередженні і запобіганні їй;
• Можливість ДАБІ України втручатися у реєстраційні дії територіальних органів ДАБІ та відсутність автоматичної реєстрації.

«Перш за все, існуюча структура ДАБІ має бути кардинально змінена, з розділенням сервісних та контрольних функцій. Наприклад, на заміну їй можуть прийти Архітектурно‐будівельна служба та Архітектурно‐будівельна інспекція. Архітектурно‐будівельна служба - виконує усі сервісні функції. До того ж необхідно внести зміни до законодавства та передбачити можливість делегування сервісних функцій саморегулівним організаціям або кваліфікованим і допущеним учасникам ринку. Замовник може обирати між державним органом та суб’єктам, що отримали ці повноваження. А ось Архітектурно‐будівельна Інспекція має виконувати контрольно‐наглядові функції», - наголошує Кисіль.

Автор: Оксана Гришина


Нагадаємо, що в.о. голови ДАБІ призначено Олену Костенко. 


СПЕЦТЕМА: Перезавантаженя ДАБІ